習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略,把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?!薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》提出:“健全法治政府建設(shè)科技保障體系,全面建設(shè)數(shù)字法治政府。”當(dāng)前,數(shù)字技術(shù)給生產(chǎn)要素構(gòu)成、資源配置方式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯等都帶來(lái)廣泛而深刻的影響,也給政府治理理念、模式、實(shí)踐等帶來(lái)新挑戰(zhàn)新要求。數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng),堅(jiān)持以人民為中心,實(shí)現(xiàn)政府治理法治化與數(shù)字化建設(shè)有機(jī)結(jié)合,協(xié)調(diào)促進(jìn),融合發(fā)展。
一、法治引領(lǐng):深刻認(rèn)識(shí)數(shù)字政府與法治政府的關(guān)系
從數(shù)字政府與法治政府的關(guān)系來(lái)看,數(shù)字化是促進(jìn)依法、高效、科學(xué)行政的重要手段,法治化是解決價(jià)值沖突的重要路徑。既要通過數(shù)字技術(shù)賦能政府治理提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平,又要融入法治價(jià)值導(dǎo)向確保數(shù)字政府建設(shè)始終在法治軌道上前進(jìn),這是健全完善政府治理體制機(jī)制的重要方面。
(一)數(shù)字技術(shù)賦能政府治理轉(zhuǎn)型。政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)解決公共問題、提供公共服務(wù)、實(shí)施公共治理,既是促進(jìn)法治政府建設(shè)的重要?jiǎng)幽?,也是推?dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)和突破口。一是促進(jìn)高效行政。數(shù)字政府建設(shè)對(duì)法治政府建設(shè)的促進(jìn)作用,首先體現(xiàn)在對(duì)政府效能的提升上。數(shù)字技術(shù)通過自身強(qiáng)大算力,將比例原則所追求的適當(dāng)性、必要性和最小損害要求更加精準(zhǔn)化,實(shí)現(xiàn)行政行為效益最大化。依托數(shù)字技術(shù),公民通過遠(yuǎn)程終端即可向政府申請(qǐng)行政審批,或者對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和建議等,提高政府與公民互動(dòng)效率。二是促進(jìn)依法行政。微觀執(zhí)法層面,數(shù)字技術(shù)將程序和標(biāo)準(zhǔn)固定后,執(zhí)法人員不能濫用權(quán)力作不實(shí)記錄或者違法裁量,能有效保障執(zhí)法規(guī)范性;宏觀決策層面,將技術(shù)分析預(yù)測(cè)、專家論證等環(huán)節(jié)設(shè)定為決策必要程序,可以減少?zèng)Q策主體“拍腦袋”亂作為。通過技術(shù)手段可以實(shí)現(xiàn)政府行使權(quán)力留痕,既便于有效監(jiān)督,還可以優(yōu)化政府信息公開的范圍、方式和效果。
(二)法治保障護(hù)航數(shù)字政府建設(shè)。政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)行使權(quán)力、履行職責(zé)過程中同樣需要嚴(yán)格執(zhí)法,確保各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行,通過公正與效率等法治價(jià)值保障數(shù)字政府建設(shè)的正確方向。一是為數(shù)字政府建設(shè)提供價(jià)值導(dǎo)向。數(shù)字技術(shù)本身系價(jià)值中立,通過法治所倡導(dǎo)的公平、正義為數(shù)字政府建設(shè)提供價(jià)值導(dǎo)向,推進(jìn)政府治理實(shí)現(xiàn)善治。二是保障政府?dāng)?shù)字化改革依法推進(jìn)。一方面通過法治形式保障國(guó)家層面政府?dāng)?shù)字化改革整體推進(jìn),防止政府?dāng)?shù)字化改革過程中為追求效率而逾越法律底線;另一方面出于維護(hù)社會(huì)秩序的考量,推行重大改革必須于法有據(jù),確有必要時(shí)應(yīng)當(dāng)通過立法機(jī)關(guān)授權(quán)調(diào)整有關(guān)制度或者法律法規(guī)的適用。
二、實(shí)體保障:妥善處理公民數(shù)字權(quán)利與政府?dāng)?shù)字權(quán)力的關(guān)系
習(xí)近平總書記指出,國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全工作要堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)安全為人民、網(wǎng)絡(luò)安全靠人民,保障個(gè)人信息安全,維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益。公民數(shù)字權(quán)利一方面需要公權(quán)力保護(hù),另一方面又可能面臨公權(quán)力約束。例如,一些外賣配送員拆除電動(dòng)自行車限速器后超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行為屢見不鮮,其根本原因是外賣平臺(tái)管理制度和算法設(shè)計(jì)迫使外賣配送員“爭(zhēng)分奪秒”。此時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管部門通過審查外賣平臺(tái)相關(guān)管理制度,對(duì)有關(guān)算法進(jìn)行安全評(píng)估和監(jiān)督檢查,調(diào)整外賣配送員與平臺(tái)企業(yè)之間的數(shù)字權(quán)利關(guān)系就很有必要。公民數(shù)字權(quán)利與政府?dāng)?shù)字權(quán)力可能形成一種緊張關(guān)系。如何妥善處理二者的關(guān)系?
(一)堅(jiān)持以公民權(quán)利保障為中心。保障公民權(quán)利是法治的核心。面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)中權(quán)利與權(quán)力的緊張關(guān)系,要以保障公民權(quán)利作為實(shí)現(xiàn)政府效能的前提,應(yīng)當(dāng)特別注意信息時(shí)代下公民隱私權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和休息權(quán)、人格尊嚴(yán)、個(gè)人信息權(quán)益等重要權(quán)益的保障和維護(hù)。
一是保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益。在數(shù)據(jù)和算法管理下,人民群眾日常通信、購(gòu)物記錄、瀏覽記錄、活動(dòng)軌跡等信息暴露在互聯(lián)網(wǎng)中,“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)益的典型例證?!吨腥A人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)人格權(quán)編第六章專門規(guī)定隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)內(nèi)容,第1034條明確“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”?!吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》)具體規(guī)定通過民事、行政和刑事三種手段,保護(hù)個(gè)人信息安全,該法第11條規(guī)定“國(guó)家建立健全個(gè)人信息保護(hù)制度,預(yù)防和懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為,加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)宣傳教育,推動(dòng)形成政府、企業(yè)、相關(guān)社會(huì)組織、公眾共同參與個(gè)人信息保護(hù)的良好環(huán)境”。兩部法律為個(gè)人信息保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。數(shù)字法治政府建設(shè)過程中,政府應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密,構(gòu)建數(shù)字時(shí)代數(shù)據(jù)安全體系,保護(hù)公民、企業(yè)的公共數(shù)據(jù)權(quán)益。司法應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形加強(qiáng)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù):(1)自然人對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)益,可以適用《民法典》關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定和《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定予以保護(hù)。(2)如果相關(guān)主體對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行編排整理等,符合作品構(gòu)成要件的,可以依照《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》的規(guī)定予以保護(hù)。(3)如果相關(guān)主體控制、持有的數(shù)據(jù)符合商業(yè)秘密構(gòu)成要件的,可以依照《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律關(guān)于商業(yè)秘密的保護(hù)規(guī)則予以保護(hù)。(4)對(duì)于相關(guān)主體控制、持有的數(shù)據(jù),其他主體具有不當(dāng)獲取、使用等行為,妨礙競(jìng)爭(zhēng)秩序的,可以依照《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》相關(guān)規(guī)則處理。(5)相關(guān)主體之間對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行市場(chǎng)交易或者存在數(shù)據(jù)侵權(quán)情形的,可以依照《民法典》合同編或者侵權(quán)責(zé)任編的基本規(guī)則予以保護(hù)和處理。
二是規(guī)范個(gè)人信息處理。法律在明確個(gè)人信息受法律保護(hù)的同時(shí),明確規(guī)定了個(gè)人信息處理規(guī)則和免責(zé)事由?!睹穹ǖ洹返?/span>1035條第1款規(guī)定:“處理個(gè)人信息的,應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則,不得過度處理,并符合下列條件:(一)征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意,但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;(二)公開處理信息的規(guī)則;(三)明示處理信息的目的、方式和范圍;(四)不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定。”《民法典》第1036條規(guī)定三類免責(zé)事由,明確為維護(hù)公共利益,合理實(shí)施的處理個(gè)人信息行為,不承擔(dān)民事責(zé)任?!秱€(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)個(gè)人信息處理的一般規(guī)定、敏感個(gè)人信息處理規(guī)則等均予以明確。當(dāng)前,政府治理中使用個(gè)人信息的方式主要有:一是在國(guó)家政策制定中,利用數(shù)據(jù)建模技術(shù),使用不特定多數(shù)人的個(gè)人信息;二是針對(duì)個(gè)人實(shí)施特定具體行政行為時(shí),利用“數(shù)據(jù)畫像”技術(shù),使用特定的個(gè)人信息;三是使用特定個(gè)人的生物識(shí)別信息,甄別特定對(duì)象身份,如確定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)不同,對(duì)其處理方式的規(guī)制也有差別,個(gè)人信息識(shí)別度越高的數(shù)據(jù),政府使用時(shí)越需要謹(jǐn)慎,相應(yīng)限制也越多。
三是尊重保障數(shù)字人權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為,數(shù)字時(shí)代“數(shù)字人權(quán)”作為“第四代人權(quán)”,具體包括數(shù)據(jù)信息自主權(quán)、數(shù)據(jù)信息知情權(quán)、數(shù)據(jù)信息表達(dá)權(quán)、數(shù)據(jù)信息公平利用權(quán)、數(shù)據(jù)信息隱私權(quán)、數(shù)據(jù)信息財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面。一方面數(shù)字時(shí)代個(gè)人缺乏信息資源與算法制衡能力,難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息“自決”和侵害預(yù)防,往往只能通過事后救濟(jì)模式尋求保護(hù),難以防止大規(guī)模、持續(xù)性信息處理侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn);另一方面受個(gè)體經(jīng)濟(jì)情況、學(xué)習(xí)能力、教育水平、生活條件等多種因素影響,數(shù)據(jù)獲取、理解和使用能力差別較大,特別是殘障群體、老年群體、未成年群體等,會(huì)因數(shù)字鴻溝陷入機(jī)會(huì)不平等。立法層面,應(yīng)當(dāng)對(duì)這類群體予以特殊保護(hù)。例如,《個(gè)人信息保護(hù)法》第31條規(guī)定:“個(gè)人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的,應(yīng)當(dāng)取得未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人的同意。個(gè)人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的,應(yīng)當(dāng)制定專門的個(gè)人信息處理規(guī)則?!毙姓用?,政府應(yīng)當(dāng)有效防范數(shù)據(jù)處理風(fēng)險(xiǎn),讓個(gè)人免于被數(shù)字支配和控制的“恐懼”。例如,《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》明確,不得利用算法推薦服務(wù)誘導(dǎo)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò),應(yīng)當(dāng)便利老年人安全使用算法推薦服務(wù),對(duì)用工管理算法亦作了特別規(guī)定。
(二)依法推動(dòng)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)。數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素。現(xiàn)有法律體系僅對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)保護(hù)作原則性規(guī)定,對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)屬、使用、交易、共享等沒有作出明確規(guī)范。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》指出,在依法保護(hù)國(guó)家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個(gè)人信息的同時(shí),推進(jìn)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享,優(yōu)先推動(dòng)民生保障、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)有序開放。數(shù)據(jù)權(quán)益,涉及人格權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益、信息保護(hù)與數(shù)據(jù)共享、數(shù)字安全與數(shù)據(jù)利用、規(guī)范秩序與促進(jìn)創(chuàng)新等價(jià)值和利益衡量,個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)流通共享往往此消彼長(zhǎng)。政府自身要擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放,促進(jìn)公共數(shù)據(jù)有效利用,同時(shí)要建立數(shù)據(jù)分享平臺(tái)和機(jī)制,完善數(shù)據(jù)確權(quán),引導(dǎo)市場(chǎng)主體依法有序享有數(shù)據(jù)權(quán)益。司法要發(fā)揮引領(lǐng)作用,深刻理解社會(huì)價(jià)值,更加突出人格權(quán)益保護(hù),統(tǒng)籌平衡各項(xiàng)利益關(guān)系,在維護(hù)數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密前提下,促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用,取得最佳政治效果、法律效果和社會(huì)效果。
(三)有效維護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序。2022年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》第22條要求,“破除平臺(tái)企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題,防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”?!吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》第23條提出,“加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制,整治網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條,治理新型網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”。數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,通過算法、技術(shù)等進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),損害消費(fèi)者、勞動(dòng)者和其他經(jīng)營(yíng)者利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,如“大數(shù)據(jù)殺熟”“平臺(tái)二選一”“外賣騎手困在系統(tǒng)里”等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)中不同市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)的控制力量懸殊,難以通過市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)平衡,需要政府強(qiáng)有力的干預(yù),防止“市場(chǎng)失靈”。
三、程序規(guī)范:有效平衡數(shù)字效率與程序正義的關(guān)系
習(xí)近平總書記指出,“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國(guó)家安全,過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān),就過不了長(zhǎng)期執(zhí)政這一關(guān)?!薄吧朴谶\(yùn)用網(wǎng)絡(luò)了解民意、開展工作,是新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”。算法自動(dòng)化決策等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域,廣泛運(yùn)用于資格審查、健康碼、食品安全監(jiān)管、環(huán)境污染檢測(cè)和治理以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警等社會(huì)治理諸多領(lǐng)域,構(gòu)成公共行政與數(shù)字技術(shù)深度融合的社會(huì)治理新范式。同時(shí),數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數(shù)字效率和程序正義的關(guān)系,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字正義?
(一)重大行政決策中的民主參與?!吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確重大行政決策要遵循決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執(zhí)行和調(diào)整等程序。以《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》為例,程序是否合法是審查重大行政決策合法性的主要方面之一。數(shù)字時(shí)代大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)應(yīng)用,為行政決策提供了精確、量化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),算法動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)的決策手段,為公眾參與決策提供了技術(shù)平臺(tái);但也對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和決策系統(tǒng)的安全性提出了更高要求,一旦算法、數(shù)據(jù)出錯(cuò),如數(shù)據(jù)輸入錯(cuò)誤、不全面、不客觀等,都會(huì)引發(fā)諸如算法歧視等決策錯(cuò)誤情形,且由于算法解釋不規(guī)范或者算法不透明,導(dǎo)致難以明確責(zé)任主體,難以追責(zé)。因此,應(yīng)當(dāng)推動(dòng)構(gòu)建多元主體參與、動(dòng)態(tài)管理、全過程監(jiān)督的科學(xué)、民主決策機(jī)制,完善落實(shí)數(shù)據(jù)與算法安全審查機(jī)制,構(gòu)建面向行政人員、數(shù)據(jù)管理者、算法開發(fā)者及審查評(píng)估者的問責(zé)機(jī)制。
(二)行政執(zhí)法中的程序保障。數(shù)字時(shí)代,行政執(zhí)法程序的啟動(dòng)、調(diào)查取證、作出決定、期限和送達(dá)均呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。在數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景中,行政權(quán)應(yīng)當(dāng)受行政法治價(jià)值系統(tǒng)調(diào)整。必須警惕“科技決定論”,對(duì)于通過數(shù)字賦能作出的行政決定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留最終決定權(quán),人民法院在審查行政執(zhí)法活動(dòng)合法性時(shí),應(yīng)當(dāng)結(jié)合數(shù)字技術(shù)特點(diǎn)作出相應(yīng)判斷。例如,在取證手段上,要審查技術(shù)手段使用的合法性;在證據(jù)形式上,要審查電子數(shù)據(jù)作為電子證據(jù)的合法性;在舉證責(zé)任上,要依法適當(dāng)兼顧電子信息手段特點(diǎn)確定責(zé)任分配;對(duì)于期限和電子送達(dá)是否合法,也要結(jié)合技術(shù)特點(diǎn)依法作出相應(yīng)認(rèn)定。
(三)行政公開中的知情權(quán)。數(shù)字時(shí)代的行政公開,既要通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升社會(huì)治理水平,又要滿足保障公眾知情權(quán)、建設(shè)陽(yáng)光政府的要求。一方面,積極研究數(shù)據(jù)開放、保護(hù)制度機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、儲(chǔ)存、利用、開放的規(guī)范管理,促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下有序公開,滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),為數(shù)據(jù)流動(dòng)提供制度保障。另一方面,在數(shù)字行政中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法告知行政相對(duì)人將運(yùn)用信息技術(shù)等作出行政決定。應(yīng)當(dāng)依法賦予行政相對(duì)人程序選擇權(quán),由其決定是否適用數(shù)字行政系統(tǒng),并且對(duì)高頻服務(wù)項(xiàng)目,如醫(yī)療衛(wèi)生、從業(yè)資格等保留線下辦理途徑,防止“數(shù)字鴻溝”影響其知情權(quán);行政相對(duì)人自行決定適用的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留相應(yīng)處理記錄,當(dāng)發(fā)生糾紛爭(zhēng)議時(shí),行政機(jī)關(guān)依法承擔(dān)舉證義務(wù),依法對(duì)其行政決定之合法性作出解釋和說明。
(作者系最高人民法院黨組成員、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員)